2012年6月发布的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第14条规定：“建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。”该条款是原则性指导，为理论探讨和实践发展预留了空间。党的十八届三中全会、四中全会反复强调，要“加大党内法规备案审查和解释力度”“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。这意味着，党内法规和国家法律的有效衔接已被纳入国家法治建设的总体框架，对深入推进依法治国具有重要意义。

　　党内法规和规范性文件与国家法律是辩证统一的[1]，都是在中国共产党领导下制定的，两者根本利益一致、价值规范相同。但在实践中，党内法规和国家法律的确存在不一致之处。处理党内法规和国家法律关系的重点不是找出分歧，而在于建立协调联动机制，监督各级党组织施政时遵守党章党规，确保党组织和党员在宪法和法律范围内活动。国家法规、规章和规范性文件备案审查制度中已有一些衔接联动机制，具体表现在：其一，不同系统的法规文件存在交叉备案审查制度，比如国务院不仅对政府文件有审查权，还有权审查地方人大制定的地方性法规；其二，各系统之间在备案审查过程中征求相关部门的意见，比如，国务院可以对地方性法规和部门规章不一致的情况进行裁决，但如果裁决认为适用国务院部门规章，还需要提请全国人大常委会进行终裁，这里就存在审查意见的交叉。建立衔接联动机制对于备案审查来说不可或缺，从维护宪法权威的高度，可以通过党内外备案审查衔接联动将党委、人大、政府各系统发布的文件统筹起来，建立具有中国特色的“违宪审查”制度。要建立这种中国特色的“违宪审查”制度，前置的问题有两个：第一，是否可以由党外机构审查党内法规和规范性文件？第二，如果不能由党外机构审查，那么党内机构审查采取哪种方式合适？本文将对这两个问题做出回答。

　　一、党外机构审查党内法规和规范性文件模式分析

　　有观点认为，可以将党内法规和规范性文件的备案审查并入目前国家法规、规章、规范性文件的备案审查体系，即由党外机构负责审查党内法规和规范性文件，而不必在党内单独建立一套制度。主要理由是：在国家法规、规章、规范性文件备案审查制度中，“其他规范性文件”的概念可以包含政党文件[2]。笔者认为，国家法规、规章、规范性文件备案审查制度中所称的“规范性文件”仅指层级较低的人大和政府文件，一个低层级的概念难以涵盖上至中央、下至地方的整个党内法规和规范性文件。更重要的是，将党内法规和规范性文件并入国家法规、规章，规范性文件备案审查制度会遇到现实困难。

　　从实践来看，由党外机构审查党内法规和规范性文件必须要解决由哪个机构来审查的问题。

　　1.由人大审查的局限及问题。有观点认为，人大应当且可以承担起审查党内法规和规范性文件是否符合宪法和法律的职责[3]。理由主要有三个：首先，作为国家权力机关，人大代表全体人民意志，由其对党内法规和规范性文件是否违法进行审查具有正当性。其次，在中国，国家权力机关也是立法机关，其对自己制定的国家法律具有解释权，亦有权最终判断其他文件是否与法律相冲突。最后，在国家法规、规章、规范性文件备案审查体系内，国家权力机关享有最高的审查地位，不仅有权审查法律和地方性法规，也有权审查行政机关制定的法规、规章和规范性文件。

　　然而，笔者认为人大审查有其局限性。第一，中国宪法明确指出，中国共产党是中国的领导核心，党领导全国政治生活和经济发展，领导立法、执法和司法活动。就立法机关而言，中共中央通过派出党组实施对全国人大的领导。因此，如果由人大来审查居于领导地位的党组织制定的党内法规和规范性文件，就会出现逻辑关系颠倒、权力位阶不清的问题，进而也难以付诸实践。第二，党内法规和规范性文件与国家宪法法律之间是互相促进的关系。党必须在宪法和法律范围内活动，但党的方针政策亦有引领推动宪法法律向前发展的功能。在现实中，国家重大法律基本上都由党中央向全国人大提出立法或修法建议，全国人大在立法中遇到重大问题也要向党中央请示汇报[4]。因此，党内法规和规范性文件更具有先导性。从这一点来看，人大审查党内法规和规范性文件难以超越中央意图。

　　2.司法审查的可行性分析。由司法机关——法院承担审查党内法规和规范性文件的原理在于，法院是宪法的忠实守护者，是法律的权威解释者，司法机关有权解释法律，因而有权判断各类组织和个人行为是否符合法律。追本溯源，司法审查源于西方经验。因为在一些西方国家的法学理论中，政党同时具有公法人和私法人的特性，必须接受私法自治和政党法制原则[5]。基于此，最高法院可以受理并审查各个政党违宪的案件。然而，在中国特色社会主义法治体系中，对党内法规和规范性文件进行司法审查将面临两大挑战：一个是中国司法独立的内涵与三权分立国家并不相同，尽管中国宪法明确了司法机关独立原则，但只规定司法机关的独立审判权，在财政、人事等关键领域，并没有真正独立的基础。另一个是司法活动也要接受党的领导，从诉讼实践来看，党内法规和规范性文件是否违法的问题并不属于当前法院的受案范围。